Дискуссии о конституционном устройстве Беларуси
в начале 1990-х годов
Работа над современной белорусской Конституцией началась еще в 1990 году на фоне усиления в республиках СССР движений за независимость и так называемого ”парада суверенитетов“. С ноября 1988 г. по июнь 1990 г. декларации о государственном суверенитете приняли Эстонская, Латвийская, Литовская, Грузинская, Молдавская ССР и РСФСР.
Значительная часть белорусской общественности активно поддерживала идеи суверенизации, утверждения политического и экономического плюрализма. В обществе нарастало осознание ценностей демократии, права наций на самоопределение, роли государства в обеспечении национальных интересов.
Конституционная комиссия была образована Постановлением Верховного Совета БССР 22 июня 1990 г. В ее состав вошли 74 человека: 61 депутат Верховного Совета и 13 специалистов в области права (ученых и практиков).
27 июля 1990 г. Верховным Советом БССР принята Декларация ”О государственном суверенитете Белорусской Советской Социалистической Республики“. В Декларации было заявлено о верховенстве на территории Беларуси Конституции БССР и ее законов.
Справочно.
Белорусские конституции советской эпохи 1919, 1927, 1937, 1978 годов заложили основы белорусской государственности, установили систему государственных органов, закрепили основные права личности, позволили сохранить этнокультурную самобытность белорусов, в целом подготовили почву для самоопределения белорусского народа в независимом государстве. В Конституции БССР 1978 года были впервые закреплены нормы о суверенитете БССР, а также о том, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение.
Декларация носила переходный характер: было заявлено, что ее положения реализуются Верховным Советом путем принятия новой Конституции, законов БССР (статья 12 Декларации).
После обретения независимости Беларусь де-факто стала парламентской республикой. Согласно статье 2 Декларации право выступать от имени всего народа принадлежало исключительно Верховному Совету.
После попытки захвата власти самопровозглашенным Государственным комитетом по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП) и его последующего роспуска 25 августа 1991 г. Верховный Совет БССР принял решение о придании Декларации о государственном суверенитете статуса конституционного закона.
Белорусская Советская Социалистическая Республика 19 сентября 1991 г. переименована в Республику Беларусь, принят ее Государственный флаг, а 10 декабря 1991 г. утвержден Государственный герб белорусского государства.
Беловежские соглашения, подписанные руководителями Беларуси, России и Украины 8 декабря 1991 г., прекратили существование СССР. Тогда же было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств.
Республика Беларусь, как и другие бывшие советские республики, стала суверенным независимым государством. Однако процесс разработки белорусской Конституции затянулся на несколько лет.
Развал Советского Союза запустил процесс деиндустриализации экономик в бывших республиках СССР. На постсоветском пространстве происходила обвальная приватизация, породившая спекуляцию и политическую анархию. Незрелое гражданское общество ”скатывалось“ к национализму, прикрывавшемуся лозунгами национально-демократического возрождения.
Беларусь не была исключением в данных процессах. В нашей стране нарастание этих негативных последствий носило болезненный характер. Разрыв межреспубликанских хозяйственных связей катастрофически отразился на белорусской экономике, являвшейся ранее ”сборочным цехом“ Советского Союза. К примеру, темпы инфляции в Беларуси в 1993–1994 годах превышали 200%. Трансформация национальной экономики повлекла за собой распад социальной сферы государства. Итогом стало обнищание белорусского населения. Впервые за послевоенный период смертность в Беларуси превысила рождаемость. Демократизация в народном сознании стала ассоциироваться со вседозволенностью и безответственностью, стихийностью в общественной жизни. Белорусское общество теряло социальные и политические ориентиры.
С июля 1990 г. по февраль 1994 г. законы об изменениях и дополнениях белорусской Конституции 1978 года принимались в нашей стране 16 раз (касались основ общественного строя, статуса политических партий, организации и деятельности органов государственной власти).
В этих условиях в Беларуси начали активно обсуждаться пути реформирования государственного устройства страны. Камнем преткновения стал ключевой вопрос: какой быть молодой независимой республике: президентской или парламентской?
Был принят компромиссный вариант: введение института президентства с сохранением широких полномочий Верховного Совета.
Принятие Конституции Республики Беларусь
Проект Конституции суверенного белорусского государства опубликован в печати 3 декабря 1991 г. Доработанный проект размещен в СМИ 22 августа 1992 г.
5 февраля 1993 г. принято Постановление Верховного Совета
”О проекте Конституции Республики Беларусь“, в котором содержалось поручение Конституционной комиссии отразить в тексте проекта положения о принципе разделения властей; Верховном Совете как представительном и законодательном органе государственной власти; Президенте как руководителе исполнительной власти; местном самоуправлении, осуществляемом гражданами через местные представительные органы и другие формы прямого участия населения в общественных делах; государственных гарантиях всем гражданам равных прав для осуществления хозяйственной и другой деятельности, кроме запрещенной законом и др.
Конституция Республики Беларусь принята 15 марта 1994 г. на 13-й сессии Верховного Совета 12-го созыва. При конституционном кворуме голосования и принятия решения (231 депутат) за принятие Конституции проголосовали 236 депутатов, против – 6, воздержались – 8, не голосовало – 57.
Вступившая в силу 30 марта 1994 г. Конституция Республики Беларусь фактически подвела итог процессам формирования независимого белорусского государства на иной социально-экономической основе, закрепила ориентиры общественного развития, его перспективы. Она установила принципы демократического строя (народовластие, разделение властей, политический плюрализм, верховенство права), приоритет прав и свобод человека, главенство международного права.
Конституция Республики Беларусь обладала высшей юридической силой. И по сей день положения Конституции имеют приоритет над иными актами, а законодательные акты должны приниматься предусмотренными в Конституции органами и по установленной в ней процедуре. Поэтому ей сопутствует второе название – Основной Закон.
Конституция учреждала и закрепляла в общем виде основополагающие начала организации и развития общества и государства, юридически оформила важнейшие государственные институты, закрепила разделение властей в государстве на законодательную, исполнительную и судебную.
Впервые в Беларуси был введен институт президентства. Тогда, на переломном этапе развития страны белорусское общество как никогда нуждалось в сильном президенте – национальном лидере, способном консолидировать граждан и максимально эффективно обеспечить достижение стратегических целей в социально-экономической и политической сферах. И белорусы его обрели.
10 июля 1994 года после сложной борьбы с пятью другими кандидатами Президентом Республики Беларусь был избран народный депутат Беларуси А.Г.Лукашенко. Во втором туре его поддержали 80,3% граждан, принявших участие в голосовании.
Однако, несмотря на то, что Президент являлся главой белорусского государства и главой исполнительной власти, ведущая роль в стране по-прежнему принадлежала парламенту.
Справочно.
Согласно Конституции Верховный Совет Республики Беларусь наделялся значительными полномочиями государственной власти (среди прочих его прав устанавливались принятие и изменение Конституции, назначение выборов и референдумов, избрание высших судебных органов, Генпрокурора, Председателя и Совета Контрольной палаты Беларуси, Председателя и Правления Нацбанка Беларуси, роспуск местных Советов, определение военной доктрины Беларуси, а также объявление войны и заключение мира).
Правительство несло ответственность перед Президентом и перед парламентом.
Также учреждался институт конституционного контроля – Конституционный Суд Республики Беларусь.
Изменения и дополнения
Конституции Республики Беларусь
В сентябре 1994 г. Верховный Совет Республики Беларусь одобрил представленную Главой государства Программу неотложных мер по выходу экономики Республики Беларусь из кризиса. Документ предусматривал оздоровление финансовой и денежно-кредитной систем, улучшение торгового и платежного балансов, стабилизацию курса национальной валюты, усиление мер государственного регулирования, повышение управляемости.
Спустя полгода, опираясь на статью 37 Конституции, согласно которой ”непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается проведением референдумов“, Глава государства представил на суд народа конкретные, жизненно важные для страны инициативы. 14 мая 1995 г. в ходе всенародного голосования они получили широкую поддержку общества. Результаты плебисцита фактически изменили ряд конституционных норм: изменена государственная символика, статус государственного наравне с белорусским придан русскому языку.
Однако попытки президентской власти взять общественно-политическую ситуацию под контроль и вывести страну из кризиса натолкнулись на мощное сопротивление парламентской фракции Белорусского народного фронта и примкнувших к ней независимых депутатов. Достигнутый в 1994 году элитами страны компромисс вылился в острый конституционный кризис.
Политическая и экономическая стабильность в стране оказалась под угрозой. Нормы Конституции Республики Беларусь 1994 года не обеспечивали достаточный баланс интересов ветвей власти.
В нарушение принципа разделения властей Верховный Совет доминировал над двумя другими ветвями власти (исполнительной и судебной), по собственному усмотрению мог устанавливать, определять и изменять полномочия всех других органов. Обладая правом вносить любые изменения в Конституцию и законы, признавать их утратившими силу, Верховный Совет фактически имел неограниченную возможность принятия решений по любому вопросу.
Справочно.
Очевидцы этих событий вспоминали: ”Привыкнув за четыре года к монополии на власть, Верховный Совет не смог воспринять новую парадигму властных отношений… Законы после вступления в силу Конституции почти полтора года вводились в действие постановлениями Верховного Совета, которые подписывал его председатель. А ведь согласно Конституции – это компетенция Президента… Наблюдалось игнорирование возражений Главы государства относительно содержания законов, в том числе и по причине отсутствия их финансирования. Законы возвращались в Верховный Совет, но для него главным было отстоять свою позицию, а не проанализировать возражения и найти компромиссный вариант…“.
Развитие Беларуси требовало совершенствования и укрепления президентской формы правления, которая могла бы обеспечить сильную государственную власть, внутриполитическую стабильность, эффективную работу государственных органов, создать условия для полного преодоления кризиса и реформирования социально-экономического уклада страны во благо ее народа. Об этом свидетельствовал и опыт многих стран, где в условиях переходного периода именно усиление роли государства, исполнительной ”вертикали“ стало ключевым фактором повышения стабильности развития.
Необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию 1994 года стала очевидной.
Справочно.
Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения определены в одноименном разделе VIII Основного Закона.
В статье 140 Конституции закреплены положения о том, что изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум. Разделы I ”Основы конституционного строя“, II ”Личность, общество, государство“, IV ”Президент, Парламент, Правительство, суд“ и VIII ”Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения“ могут быть изменены только путем референдума.
С целью разрешения кризиса механизма государственного управления А.Г.Лукашенко обратился к народу, выступив инициатором внесения изменений и дополнений в Основной Закон белорусского государства.
На второй республиканский референдум были вынесены два проекта обновленной Конституции.
В результате голосования 24 ноября 1996 г. проект Конституции, предложенный Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко, поддержали 70,5% от общего числа избирателей, за проект Верховного Совета – 7,9% от общего числа избирателей.
Справочно.
Конституция Республики Беларусь вобрала в себя ключевые положения Всеобщей декларации прав человека, международные пакты ООН о гражданских и политических правах, а также об экономических, социальных и культурных правах.
В обновленном Основном Законе было закреплено положение о верховенстве права. Принятие изменений и дополнений Конституции также повлекло существенное перераспределение полномочий между госорганами.
Существенно изменились место и роль Президента Республики Беларусь в системе государственных органов. На Главу государства были возложены функции гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина; обеспечения политической и экономической стабильности, преемственности и взаимодействия органов государственной власти; осуществления посредничества между органами государственной власти.
Вместо Верховного Совета был учрежден двухпалатный Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь, состоящий из Палаты представителей и Совета Республики.
Справочно.
В новом Парламенте были учтены интересы органов территориального самоуправления, обеспечено более полное представительство всех слоев общества, оптимизирована численность парламентариев. Если в состав Верховного Совета входило 260 человек, то в современный двухпалатный Парламент – 174 (110 депутатов Палаты представителей и 64 члена Совета Республики).
Парламентская реформа существенно изменила законодательный процесс. Депутаты стали выполнять свои функции на профессиональной основе, что позволило перевести основной объем законотворческой деятельности в постоянные комиссии Палаты представителей.
Законопроекты стали проходить через ”двойное сито“ экспертных проверок. Важным фактором сбалансированного развития белорусского государства выступили ежегодные послания Президента белорусскому народу и Национальному собранию, его регулярные встречи с депутатами.
Конституционная реформа выразилась также в повышении роли Правительства – Совета Министров в системе ветвей власти и усилении его ответственности за состояние и развитие экономики, социально-культурной и административно-политической сфер деятельности.
Был учрежден новый контрольный орган – Комитет государственного контроля (вместо Контрольной палаты).
Конституционный суд был включен в систему судебной власти (ранее входил в систему органов контроля и надзора).
Таким образом, внесение изменений в Конституцию позволило обеспечить эффективную деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей в интересах белорусского народа. В дальнейшем проводилась работа по реализации конституционных положений, их развитию в актах текущего законодательства.
Следующий референдум, на который были вынесены вопросы изменения и дополнения Конституции Республики Беларусь, состоялся 17 октября 2004 г. (был совмещен с парламентскими выборами). Его итогом явилось исключение из части первой статьи 81 Конституции нормы о занятии одним и тем же лицом должности Президента Республики Беларусь не более двух сроков. За новую редакцию указанной нормы Конституции высказались 79,42% граждан от общего числа внесенных в списки для голосования. При этом характер взаимоотношений трех ветвей власти не изменялся. Не подвергались изменению и закрепленные ранее гарантии прав и свобод человека и гражданина.
Конституция Республики Беларусь стала не только отражением политических и социально-экономических перемен, но и документом, определившим на десятилетия вперед вектор развития национальной государственности и совершенствования демократических институтов.
Конституция – политико-правовой фундамент
единства белорусского народа, основа процветания общества
Эксперты-правоведы не случайно называют Основной Закон нашей страны прогрессивным документом. Являющаяся отражением воли народа, Конституция провозглашает Республику Беларусь социальным правовым государством, в котором:
человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (статья 2 Конституции);
государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (статья 2 Конституции);
народ является единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией (статья 3 Конституции);
каждый имеет право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий (статья 21 Конституции);
гражданам гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей, а также на здоровые и безопасные условия труда (статья 41 Конституции);
каждому гарантируется право собственности и оказывается содействие ее приобретению (статья 44 Конституции);
гарантируется право на охрану здоровья, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения (статья 45 Конституции).
В белорусском государстве на конституционной основе выстроена системная работа, направленная на обеспечение роста благосостояния граждан, создание условий для улучшения их жизни, удовлетворение материальных и духовных потребностей, оказание содействия развитию их экономической активности.
Внутренняя политика белорусского государства основывается на принципах социальной справедливости, социальной защищенности и социальной солидарности. Создаются условия для самореализации совершеннолетних трудоспособных членов общества, оказывается помощь малоимущим и социально уязвимым категориям граждан (инвалидам, старикам, детям).
Таким образом, за буквой Основного Закона Республики Беларусь, закрепляющего основные направления строительства социального правового государства, стоит человек как высшая ценность государства и общества, его права и свободы, гарантии их реализации.
При этом Конституция ориентирует наше общество не только на социальные гарантии со стороны государства, но и на взаимные обязательства гражданина. Каждый несет личную ответственность за достижение материально-бытового благополучия для себя лично и для своей семьи. Поэтому важная задача – совершенствование системы законодательства, призванной являться эффективным правовым регулятором социальных отношений, исключающим социальное иждивенчество и безразличие.
Справочно.
Как отмечают в Конституционном Суде Республики Беларусь, ”наш Основной Закон полностью совпадает с аналогичными документами европейских стран практически по всем основным аспектам в области прав, свобод, обязанностей граждан“.
Одним из ключевых условий создания демократического социального правового государства является наличие согласия в обществе. В Основном Законе отражены общепризнанные принципы международного права. Конституция Республики Беларусь гарантирует свободу личности, учитывающей свободу других людей, закрепляет политический плюрализм, разделение и взаимодействие властей как гарантии против диктата и хаоса. Она обеспечивает баланс интересов различных социальных групп: вне зависимости от частных интересов, политических, религиозных и иных предпочтений конституционные нормы обязательны для соблюдения. Таким образом, Основной Закон выступает консолидирующим фактором устойчивого развития общества, укрепляя консенсус интересов разных социальных групп. Единство народа олицетворяет Президент Республики Беларусь, являясь гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (статья 79 Конституции). Одновременно Глава государства является арбитром над различными ветвями власти.
Общеизвестно, что граждане любой страны могут в полном объеме реализовать свои личные, политические, социально-экономические и культурные права и свободы только в независимом государстве.
Основа государственного суверенитета – Конституция. Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику; защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (статья 1 Конституции).
Важным содержательным элементом государственного суверенитета выступает правовой суверенитет, который во внутригосударственной сфере проявляется в деятельности государства, всех его органов и должностных лиц в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (статья 7 Конституции), а во внешнеполитической – в признании государством приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечение соответствия им законодательства (статья 8 Конституции).
Контроль за конституционной законностью в Республике Беларусь
Конституция нашей страны является базой для развития белорусского законодательства. Правотворчество в Республике Беларусь основывается на положениях, закрепленных в Законе Республики Беларусь ”О нормативных правовых актах“, Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь.
Справочно.
Всего за годы независимости белорусского государства принято более 2,3 тыс. законов, в том числе два программных (”Об утверждении Военной доктрины Республики Беларусь“ и ”Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь“),
35 кодексов и около 1 тыс. законов о ратификации международных договоров.
Соблюдение конституционной законности, проявляющейся прежде всего в соответствии законов Конституции, является важнейшим условием развития Республики Беларусь.
Согласно статье 116 Конституции функцию контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве осуществляет Конституционный Суд Республики Беларусь.
Справочно.
Конституционный Суд Республики Беларусь формируется в количестве 12 судей из высококвалифицированных специалистов в области права. Шесть судей Конституционного Суда назначаются Президентом Республики Беларусь, шесть судей избираются Советом Республики. Председатель Конституционного Суда назначается Президентом с согласия Совета Республики. Срок полномочий членов Конституционного Суда – 11 лет.
В порядке конституционного контроля может быть проверен на предмет соответствия Конституции любой нормативный правовой акт (независимо от органа, его принявшего) на основании предложений уполномоченных органов. Они могут обратиться с предложением о такой проверке как по собственной инициативе, так и на основании инициативных обращений граждан и организаций, усомнившихся в конституционности нормативного правового акта.
Конституционный Суд на основе анализа изученных и рассмотренных им дел и иных материалов принимает ежегодные послания Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь о состоянии конституционной законности в стране.
В этих посланиях формулируются предложения концептуального характера, направленные на совершенствование правовой системы.
В принимаемых им решениях указывается на необходимость устранения пробелов при дальнейшем совершенствовании законодательного регулирования.
Принимаемые Конституционным Судом решения и формулируемые в них правовые позиции являются важным инструментом развития в обществе конституционной культуры.
Каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции (статья 52 Конституции).
Важнейшей функцией государства является защита конституционного строя от любых посягательств. Целями охраны Конституции служит положение части 3 статьи 5 Конституции, закрепляющее запрет создания и деятельности политических партий,
а равно других общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя. Аналогичный запрет введен относительно религиозных организаций (статья 16 Конституции). Наиболее грубые и опасные нарушения Конституции наказываются в уголовном порядке.
Мероприятия к 25-летию Основного Закона Республики Беларусь
Три четверти граждан (77%) считают День Конституции значимым праздником. Столько же белорусов (74%) испытывают чувство гордости за нашу суверенную страну в связи с 25-летием принятия Основного Закона Республики Беларусь – символа белорусской государственности.
По случаю этого значимого события в стране проводятся многочисленные разноплановые мероприятия.
К этой памятной дате в Беларуси организована серия научных конференций.
В марте 2019 г. Национальный архив Республики Беларусь проводит ряд тематических выставок совместно с Музеем современной белорусской государственности и Национальной библиотекой Беларуси.
К 25-летию Основного Закона страны в учреждениях образования предусмотрены информационные часы, книжные выставки, викторины, конкурсы, интеллектуальные игры, квесты, конкурсы эссе, мультимедийные проекты, круглые столы, дискуссии с участием государственных и общественных деятелей.
С 2004 года по инициативе ОО ”БРСМ“ проходит ежегодная республиканская акция ”Мы – граждане Беларуси!“, приуроченная ко Дню Конституции Республики Беларусь. Представители всех ветвей власти, общественных объединений, деятели науки и культуры, спортсмены, ветераны войны и труда в торжественной обстановке вручают учащимся, достигшим 14-летнего возраста, паспорта граждан Республики Беларусь, подарочное издание ”Я – гражданин Республики Беларусь“, другие памятные сувениры.
Министерство юстиции Республики Беларусь в г.Минске, главные управления юстиции облисполкомов, Минского горисполкома на местах организуют 15 марта 2019 г. акции по бесплатному правовому консультированию граждан. Жители Беларуси смогут получить бесплатные консультации специалистов Министерства юстиции, нотариусов, адвокатов по вопросам гражданского, жилищного, трудового, семейного, земельного права и иным вопросам, относящимся к сфере юстиции, принудительного исполнения судебных постановлений и иных исполнительных документов.
****
Уже четверть века Республика Беларусь, основываясь на Конституции, поступательно развивается и укрепляется как демократическое социальное правовое государство. Прошедший период подтвердил приверженность белорусского народа общечеловеческим ценностям, его стремление последовательно утверждать реальные права и свободы человека и гражданина.
Как отметил Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко, поздравляя граждан нашей страны по случаю юбилейной даты, ”Конституция, являясь Основным Законом нашей страны, сосредоточила в себе богатый исторический опыт и мудрость предыдущих поколений, закрепила правовые, политические и идеологические особенности государства и общества, четко определила приоритеты национального развития“.
Главное управление идеологической работы и по делам молодежи Витебского облисполкома, март 2019 г.